新一轮财税体制鼎新的一大重心是省以下财政体制鼎新。1994年分税制鼎新于今三十年，中央和场所财政关系历经屡次收入隔离颐养及财政治权与支拨职责鼎新，获取了较猛进展，省以下财政体制仍有待健全。场所财政在我国财政进出中占据重要隘位，而省以下市县财政又承担着多数财政进出。轨制塑造激励，省以下财政体制规定场所各级财政进出隔离与经管关系草榴社区,，其隔离体现了各级政府相互博弈的收尾，也平直影响场所政府劳动创业的激励。面前省以下财政体制仍存在一定重要和挑战，且各地作念法存在很强的千般性，亟待在新一轮财税体制鼎新中持续健全。

省以下财政体制的千般性

省以下财政体制的一个显赫性情是其具有千般性，不同省份的体制安排不同，并吞个省份之下不同地市的体制安排也可能有异。省以下财政体制的千般性领先源于体制安排上的千般性。部分省份还引申了财政“省直管县”鼎新，但各省作念法不一，时辰进程也不同。

市级政府对区县财政仍有重要影响。一是大批地区仍未进行省直管县鼎新；二是在省直管县鼎新的地区，市级财政关于市辖区也有重要影响；三是市级政府仍可通过官员东谈主事经管和轮廓考察等方式平直影响省直管的县。由于从正本的“市管县”到“省直管县”客不雅上会减少市级财政所统治的县级区画数，部分地级市也会遴选通过撤县设区来增多市级财政的统筹经管范围。但市级财政和市辖区财政间的权责关系时时较难区分，尤其是部分地市独一2个致使1个市辖区，市与区之间的财政治权与支拨职责时时界限暗昧。

部分地区还存在大批开导区。开导区主要行为功能区域存在，部分地区的开导区与行政区会通发展，但也有大批开导区是相对颓靡的功能区。开导区在财政上具有重要隘位，开导区的经管体制又有所不同，部分开导区诞生了颓靡的财政经管机构，也有好多开导区仅仅行为所在政府的一个部门。

体制各别除外，不同省份的收入和支拨隔离也不同。分税制后中央和场所收入隔离主淌若对税收进行共享，体制上解收入尽管仍然存在但其占比从容裁汰。多数省份的省以下财政体制隔离中也主淌若隔离税收，体制上解收入的占相比低。但部分地区的体制上解收入领域较大，省本级的上解收入致使大幅跨越省本级收入，如江苏省2022年市县对省本级上解收入1970亿元，是省本级收入的10倍；河南省2022年省本级收入为-36亿元，而市县上解收入为1125亿元。

财政治权和支拨职责方面各别更为理解。多个省在基本宇宙服务领域省与市县共同财政治权和支拨职责隔离鼎新实施有盘算推算中，参照中央和场所永别化职守的原则，对省内市县区分层次，实行各别化补助。举例，广东将省内市县分为四档，其中第一档为原中央苏区、海陆丰创新老区贫寒县、少数民族县，第四档为珠三角中枢区财力相对较好市县，在义务训导公用经费所需资金中省级财政对第一档到第四档分别按100%、80%、60%和50%职守。四川省则按照不共事项隔离对省内各地实行不同的分管方式，区分对待成都市，民族县（含民族待遇县）和已摘帽的国度扶贫开导办事重心县。

不同地级市的市内财政体制也可能不同。四川省21个市州中，成都市市级财政平直经管3个开导区和20个市辖区、县和县级市财政，甘孜州、阿坝州和凉山州也厚爱腹地一谈市县财政经管；其他17个地级市的市辖区财政为市级财政经管，其余的县和县级市财政则是省直管。此外，成都市自2018年起将大批税收下放到区县征收入库，之后区县通过体制上解的样子上解给市级财政，区县体制上解收入占市级财政收入的一半以上；而其他地市的市辖区主要照旧按照分税制实行。

上述分析标明，省以下财政存在相称理解的千般性，不同省份的省与省以下体制安排可能不同，而地市的市与区县的经管体制也各有特色。这些各别性也反应出省以下财政体制因地制宜的生动性，恰是这种生动性使得省以下财政体制大略充分搬动省以下各级政府的积极性，使得他们更好地推动场所发展。有鉴于此，省以下财政体制鼎新要稳中求进、守正创新，容身段制千般性的实际来进一步谋划。

市县财政面对的重要与挑战

省以下财政体制还需面对的另一个问题在于，比年来场所财政尤其是部分市县下层政府面对诸多挑战，包括部分市县财政进出矛盾加重，升沉支付依赖度高潮；政府性基金预算收入下落草榴社区,，地盘财政模式难认为继；一些市县的债务职守较重，防风险压力较大。这些都成为省以下财政体制鼎新所必须面对和惩处的问题。

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第一，部分市县进出矛盾加重。从收入端来看，比年来受疫情和减税降费等策略影响，财政收入增速下滑，部分地区致使出现收入负增长。如2022年由于留抵退税策略影响，税收收入出现负增长，各地更是苦乐不均，有些省份的降幅达到20%以上。部分地区通过出让千般国有资源等妙技增多非税收入，但这也导致财政收入质地下落。少部分市县致使还出现收入虚增空转的问题，财政收入数据空虚。

从支拨端来看，支拨刚性不减，部分区县“三保”（保工资、保运转、保基本民生）压力加大。部分地区尤其是户籍东谈主口较多的东谈主口大县财政抚养东谈主员较多，保工资压力较大。基本民生方面，由于圭臬逐年擢升，保险东谈主数较多，部分市县也面对较大的保险压力。部分进出矛盾凸起的市县还面对较大的债务还本付息压力，进一步挤压财政对“三保”的保险空间，个别地区致使出现欠拨运转经费乃至蔓延交纳东谈主员社保和公积金等问题。财政进出一减一增，使得财政进出矛盾愈加凸起。而关于部分市县政府尤其是县级政府而言，由于县域经济结构和产业结构较为单一，财路结构单一脆弱，其财政启动更是枯竭回旋余步。此外，尽管省以下财政治权与支拨职责鼎新依然有一定进展，但由各级政府承担的职能基本仍是凹凸对口，上头出策略，底下对话柄行，任务大都压到下层政府，导致所谓“上头千根线，下层一根针”的场所。

进出矛盾之下，下层财政对上司升沉支付依赖度势必进一步高潮。部分区县致使出现当年升沉支付额度依然难以掩盖支拨，需要上司财政超调资金即提前使用改日年度目的来挽回。而升沉支付在匡助竣事地区间基本宇宙服务均等化的同期，其所存在的负面影响也值得提神。升沉支付主淌若将从进展地区聚首的收入升沉到欠进展地区，其增长需要更高的聚首率，这可能会影响进展地区经济发展和财政增收的积极性；而升沉支付行为上司补助收入，可能会导致接纳地的软预算拘谨，致使激励场所争夺上司资金，形成公地悲催。如何兼顾成果与公谈，成为升沉支付轨制亟须惩处的问题。

第二，政府性基金预算的挑战。以前一段时辰内，省以下市县财政对政府性基金预算收入尤其是国有地盘使用权出让收入有较大程度的依赖，尤其是2015年后中西部地区的地盘出让收入大幅增长，部分三线城市乃至县城的房价增速较快，不少地区的基金预算收入致使跨越一般宇宙预算收入。所谓预算内管吃饭，预算外管建立，基金预算收入关于场所政府基础设施建立起到重要推动作用。好多场所政府还以地盘财政为抓手，通过地盘典质等妙技撬动更多金融资源，进一步增多场所建立参加，在此进程中蓄积了政府债务和融资平台公司债务。但在东谈主口增速下落、部分区县东谈主口持续外流、城镇化进入一定平台期的时事下，加之社会预期偏弱，原有的地盘财政模式或许难认为继。

第三，场所政府债务问题。部分场所政府一度依赖千般债务器具推动投资与发展，在此进程中蓄积了较多债务，而这些债务主要聚首不才层市县。部分地市的一般债付息支拨已跨越当地宇宙预算收入的两成致使三成，个别地市的专项债付息支拨跨越当地政府性基金预算收入的五成，而区县层面可能更为严重。若加上融资平台债务还本付息支拨，关连目的还会更高。即使是不还本只付息，债务对部分场所政府而言亦然不成承受之重。但维持中央不挽回原则，谁家孩子谁抱，是硬化预算拘谨、严肃财政顺序所必须的。而债务问题的压根惩处，仍需经济发展来开源节流竣事。

上述三方面的问题也存在较大的地区各别。关于进展地区和进展市县而言，尽管财政进出仍在收紧，政府性基金收入也不才降，但由于债务职守相对较轻，如广东省已竣事隐性债务清零，市县财政仍有较大腾挪空间。而关于中西部部分市县财政而言，其一般宇宙预算进出矛盾加重，政府性基金预算收入大幅下滑，债务职守居高不下，个别市县财政启动特殊贫寒，财政鼎新的迫切性也更为理解。

值得提神的是，面前部分地区市县下层的进出矛盾和二十年前的县乡财政贫寒有所不同。二十年前即上世纪末本世纪初的县乡财政贫寒的中枢是分税制鼎新之后，部分场所政府财力主要依赖农业关连税费，上司升沉支付相对较少，保工资保运转压力较大，债务职守相对较少也较轻。本日的县级财政由于得到中央和省级财政升沉支付轻易接济，其“三保”都得到了充分保险。问题在于，部分场所的政府债务职守和隐性债务职守严重，保险债务还本付息尤其是付息，注重债务爆雷成了重要的政治任务，其优先序列可能还在“三保”之前，挤压了场所财政空间。

问题在于，在财政进出矛盾加重，地盘财政式微的同期，一些场所政府的行为模式仍未都备变嫌，其投资冲动与福利冲动依旧不减。某些场所和单元的指点干部治绩不雅存在偏差，顺序不雅念不严，理解仍然停留在原有的高投资高增长模式，罔顾财政现象而一味追求在GDP和投资等目的上争比进位，但愿大略在短期内作念出显赫治绩。某些场所则民风于财政收入高速增长本领的高福利待遇，给行政治业单元东谈主员乃至离退休东谈主员披发大额想法绩效考察奖等福利。这些都对场所财政形成雄伟压力。实在贯彻高质地发展，让政府民风过紧日子大势所趋。

健全省以下财政体制的标的与旅途

基于上述分析，改日可从以下几方面进一步鞭策省以下财政体制，健全场所财政轨制与治理体系。

领先，在调理指点下因地制宜地鞭策鼎新。省以下财政体制鼎新要维持党中央聚首调理指点，在中央和场所分税制的原则框架内，充分接头宇宙服务受益范围、外部性和信息复杂性等原则，在各级政府间合理隔离收入和支拨。要维持因地制宜，激励相容，尊重场所发展积极性。应容身实际，充分接头现存省以下财政体制的千般性和各地财政发展水平的各别性。应维持省负总责、分级厚爱，尊重场所的自主性和首创精神，饱读舞各地区因地制宜给与各别化措施，激励与拘谨并重，充分搬动省以下各级政府劳动创业的积极性，增强财政体制的适合性和有用性。

其次，省以下财政体制鼎新需要步骤省以下财政经管体制。一是应因地制宜逐渐骤整优化省直管县财政鼎新实施范围和方式。关于所在市级财力现象较好，由市级经管更故意于加强区域统策划划的应截至强化市级的财政经管职责。二是积极探索市级财政与市辖区及开导区财政经管体制。地级市要积极探索市与区之间权责配置和财力花式，构建科学步骤法治化的市与区财政经管体制。步骤千般开导区财政经管体制，关于诞生颓靡财政经管机构的开导区，应强化东谈主大监督和审计监督，建立健全预算决算讲明与公开机制。三是要作念实县级“三保”保险机制，重心确保基本民生保险，作念好“三保”风险注重和济急处置。

再次，省以下财政体制鼎新需要理顺场所各级财政治权和支拨职责以及政府间收入隔离等关系，积极回话面前场所财政所面对的贫寒。一是要加强场所政府债务经管，严肃财经顺序，关于合乎条目的地区应严格实行“财政重整”等关连措施，开源节流，关停并转关连款式，切实惩处政府债务问题。二是要理顺省以下政府间收入关系。参照税种属性隔离收入，步骤收入共享方式。面前财政分拨体制类型过多，部分地区还存在大批体制上解，应从容加以步骤。三是要明晰界定省以下财政治权和支拨职责，合理隔离省以下各级财政治权。对共同财政治权要从容明确隔离省、市、县各级支拨职责，按照缩小下层职守、体现区域永别的原则，幸免上司只出策略不出钱，加重下层职守。四是要完善省以下升沉支付轨制。厘清千般升沉支付功能定位，优化升沉支付结构，科学分拨千般资金。要强化升沉支付监管，减少拘押挪用。

临了，省以下财政体制鼎新需与其他经管体制鼎新协同鞭策。财政轨制鼎新关乎“财”也关乎“政”，新一轮财税体制鼎新需要直面其他体制身分影响。要接头外部环境和制约身分，竣事与行政经管体制和决策机制鼎新的有序衔尾，合理把抓鼎新的力度和节律，确保鼎新顺利实施。上司政府应减少对下级政府收入考察和支拨配套要求。在实行财政省直管县的地区，要合理界定省级与市级财政对所属区县政府债务等重要财政治务的监督职责。场所各级政府要推动关连决策轨制尤其是紧要经济事项决策轨制鼎新，关于波及增多财政支拨的紧要策略或实施紧要政府投资项当今，要按规定进行财政承受能力评估，陈腐决策不当问题，注重化解财政启动风险隐患。

（作家系西南财经大学财政税务学院副教学、博士生导师）

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杨良松

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